□ 冯琼

　　海南自贸港营商环境的优化，须在制度化轨道下进行，依靠制度集成创新来实现。制度是指能够约束人的行为的一系列规则，制度设计如产权制度和市场制度的建立，为现代经济社会创造了秩序，降低了交易的不确定性，即良好的制度实现了经济繁荣。营商环境的制度集成创新，要以全局观念和系统思维为导向，把握各项制度之间的内在联系和辩证关系，通过对现存制度的有效安排与调整，逐步摆脱落后制度、不良制度和无效制度的路径依赖，进而降低企业不确定性和制度性交易成本，实现各类生产要素自由流动。

　　明确制度集成创新主体责任

　　营商环境的制度集成创新，可通过三种形式进行，即个人推动、组织推动、政府推动。现实中究竟由哪个层次来推动，取决于每种层次安排中各自收益和成本的比较，以及在制度安排中受影响团体所拥有的影响力。营商环境作为公共产品，具有很强的外部性，且政府在推动营商环境优化的制度演进方面拥有比个人和组织更多的资源和影响力。因此，政府是制度集成创新和制度供给的主体，是制度集成创新的主要动力源。

　　为此，需加强顶层设计。制度安排需在海南自贸港“一本三基四梁八柱”战略框架下创新，寻求自上而下和自下而上的联动，充分考虑相关各方的关切，争取各方对制度集成创新的支持，减少执行阻力。需特别说明的是，突出顶层设计并不意味着放弃基层制度创新探索，立足小切口先行先试，推动微改革、微创新依然是重要且必需的，没有一个个微制度的点状创新，顶层设计上的集成创新就是“无源之水”。同时，制度集成创新不是包装日常工作的“华丽”外衣，其涉及政府内部诸多要素的整合，需做好跨多部门领域的协同。

　　做好各环节的耦合衔接

　　在制度设计、供给、执行和反馈等各环节做到良性互动和耦合衔接，是建设良好营商环境的关键。

　　制度设计阶段要注重制度相容。正式制度和非正式制度共同起着规范人们行为的作用。正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。在营商环境的制度集成创新中，要看到自贸港所属商贸区域也是海南人民共同生活的场域，在正式制度设计的时候要顾及海南的风俗习惯等非正式制度，在理解并尊重其文化的基础上，设计创新适宜自贸港发展的各项商事、贸易、投资等营商制度。同时也要加强不同空间制度的相容，按照“全省一盘棋、全岛同城化”“多规合一”“一类事情由一个部门管理”等安排，不断提升制度质量。

　　制度供给阶段要警惕制度缺失。营商环境优化的难点是处理好政府和市场的关系，实现有为政府和有效市场比翼齐飞。要以建设有为政府为导向，实现营商环境制度的多元化供给。一方面，防止基本制度缺失，主要是指法律规范的缺位，明确法治是最好的营商环境。另一方面，防止制度供给不足。营商环境作为一种制度环境，涉及多种主体，这就要求政府在制定制度时要善于协调多方利益，使制度供给既于法有据，又切实可行，最大限度地满足企业对制度的需求。制度供给应更多转向宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理等基本职责方面，为市场活动和行为主体制定统一标准，避免直接干预企业微观运行，做到保护竞争而不是保护竞争者。

　　制度执行阶段要注重融贯。各市县、各部门对制度的不同理解和执行，是形成区域间营商环境显著差异的重要原因。融贯性要求制度执行应具备明晰可见的价值倾向和统一的目标导向，即在同一场域内不同横向制度应相互协同、互补，同一制度不同时间维度的前后逻辑连贯、层层递进，避免存在逻辑上的矛盾。

　　制度反馈阶段要注重及时。畅通反馈渠道，完善制度反馈机制。政府自身要对营商环境制度进行及时、有效的评估，持续研判制度建设，完善制度体系。同时从企业经营实际出发，建立自下而上的需求反馈机制，及时反馈制度的实施效果，及时发现制度设计、供给和执行中的问题与缺陷，并不断修正和完善。

　　以制度集成创新优化营商环境的建议

　　以降成本和稳预期为重点。千方百计降低企业成本，减轻经营主体经营负担。如政府采购领域可以银行保函或保险保函替代现金缴纳保证金的方式，缓解信用良好的供应商资金压力；加强政银企合作，梳理银行等金融机构涉企收费项目，规范信贷融资相关费用承担主体和方式；通过政府性融资担保、社会信用体系建设等方式降低小微民企的融资成本。稳定企业市场预期，加大市场化改革，对带有市场准入限制的显性和隐性壁垒开展清理，并建立长效排查机制，促进国内统一大市场形成。

　　继续深化“放管服”改革。“放管服”改革是降低制度性交易成本的主要手段，有利于营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争的市场环境。持续推进“证照分离”改革全覆盖和承诺即入制，最大化取消各类证明事项；深化事中事后监管，防止出现监管真空，针对“四新经济”实行包容审慎监管；把园区需要的省级行政审批事项依法下放园区，实现企业“办事不出园”；开展行业信用评价工作，推行分级分类监管，拓展企业信用风险分类结果与“双随机、一公开”监管相结合的应用场景。

　　打造法治阳光服务型政府。围绕投资贸易自由便利化，高标准建设“单一窗口”，实行以“既准入又准营”为基本特征的服务贸易自由化便利化政策；加快党政机关的数字化转型，推进公共数据共享、开放；推进“一窗受理、集成服务”，通过大数据挖掘，分析用户行为习惯，推进个性化政务服务及信息推送；持续深化“就近办”，推动政务服务自助终端向社区(乡镇)等高频办事场所延伸；打造便民智慧政务，加强不动产登记与水电气业务办理联动。

　　营造良好的人文环境。大力引进“高精尖缺”人才，围绕创新创业、子女教育、健康医疗、品质生活等方面，探索提供“一站式”落地服务，为留琼人才提供全方位、全链条支持，打造称心如意的工作和生活环境。 【作者单位：海南大学，该文系海南大学2021年青年学者扶持项目和海南省自然科学基金项目《海南自贸港现代服务业一流园区竞争力测评研究》(721MS0769)阶段性成果】